军、监。

军、监有两级编制，既同州、县级，又不是州、县，非常混乱。

辽国深受赵宋影响，五京道实际和赵宋的路级机构同级，而州级机构也大小不一，大的州下再辖州，可统十余县，小的州则仅辖一县，也非常混乱。

治大国最重要的便是“统一”，唯有车同轨、书同文、行同伦，方能弥合不同人群之间的经济、政治、文化、社会矛盾，最终达到国家真正意义上的统一。

颁布废奴令、授田令和均税令，都是为了逐步消除大同政权的南北差异，促进国家真正统一。

但一个国家连最基本的行政机构设置都混乱不堪，还谈什么统一？

任何行政制度的产生和演进都与当时的社会现实有关，都是为了解决彼时统治阶级认为的主要矛盾，宋、辽两国混乱的行政机构设置也是一样。

太过遥远且实际处于分裂状态的春秋战国勿论，只从秦朝一统天下说起。

秦始皇横扫六国，强力推行郡县二级行政区制度，结果二世而亡。

汉初吸取教训，郡县封国杂处，至汉武帝施行推恩令瓦解封国，把全国划分十三州作为监察区域，二级行政区制度变成了三级行政区。

彼时的州虽是地方最大的行政区，但各州以刺史为监察长官，州刺史仅秩六百石，却能监察州级之下秩两千石的郡太守，是以小驭大，大小相制的手段。

东汉末年，社会矛盾不断加剧，最终爆发了黄巾起义，大汉的中央却忙于权力斗争，在平定叛乱中出现了不少问题。

宗室刘焉目睹朝纲混乱、王室衰微，起了不臣之心，欲求一地割据。

其人乃向汉灵帝建言:“刺史、太守行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离。应该挑选那些清廉的朝中要员去担任地方州郡长官，借以镇守安定天下。”

汉灵帝也需借助地方力量制衡朝堂上的世家，乃同意刘焉之请，下诏恢复了汉成帝时废置的州牧之设，并提高其地位，居郡守之上，掌一州之军政大权。

朝廷本就对地方失去掌控力，州牧又位高权重，军政一手抓，还能辟除幕僚官员，拥有临机决断的用兵权，成了实质上的土皇帝。

此令一出，汉末军阀割据的大幕便就此拉开。

再到魏晋南北朝时期，华夏长期分裂。

各国本就是割据政权，又吸取了汉朝灭亡的历史教训，对地方的再割据防范更严。

由是，各国不断拆分州级单位，使得天下之“州”越来越多，州的辖区也就相应越来越小。

南北朝末年，北周和南陈加起来，已经有二百五十三个州，而下一级的郡不过六百九十八个，最基层的县只有一千五百六十二个。

隋灭陈后，隋文帝看到了三级行政机构设置的不合理，乃罢天下诸郡，让州直接管县，等于是把州降级到原来郡同样的地位。

至隋炀帝时，干脆就把州全部改名为郡，使之名位相符。

唐沿隋制，并增加了“府”这级特殊行政区划，但帝国疆域万里，中央直接管理几百个府州，事务十分繁杂，非常不方便，也存在着巨大的安全隐患。

中唐之后，朝廷便在各州之上再设置“道”级行政机构，将全国分为十道监察区，变成了道—州—县三级行政管理体制。

各道的长官是观察使，观察使如同汉朝的刺史，实际是御史台派出考察地方行政的中央官员，并不是正式的地方行政长官。

但到了后来，又因种种原因，观察使逐渐变成地方实权长官。

再后来发生的事情，便和汉末刺史改州牧后如出一辙——地方大员权力过于集中，尾大不掉，中央对地方的控制力急剧减弱，国家由此陷入军阀割据的长期混乱状态。

宋初，基本因袭唐朝旧制，以“道”为行政区划，分全国